以下文章來(lái)源于持志以恒2020 ，作者羅志恒  原文鏈接

　　粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟學(xué)家、研究院院長(cháng)：羅志恒

　　分析師：牛琴

　　摘要

　　城投公司自誕生之日起就與中國經(jīng)濟發(fā)展和城鎮化進(jìn)程有著(zhù)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，其歷史重要作用不容否認。但當前，全球百年未有之變局在加速演進(jìn)，內外部的風(fēng)險挑戰不可小覷，防范化解重大風(fēng)險仍是中國式現代化進(jìn)程中的重要任務(wù)，是高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中的重要任務(wù)。防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的核心之一就是推動(dòng)城投平臺轉型，城投平臺轉型的成功標志不只是業(yè)務(wù)轉型，還是地方政府與城投平臺關(guān)系的重塑。地方政府在其與城投平臺的關(guān)系中應只具有兩重身份：其一是股東及出資人身份參與公司治理，其二是市場(chǎng)秩序和公共產(chǎn)品的提供者。自中央提出制定實(shí)施一攬子化債方案以來(lái)，財政部、中國人民銀行等部門(mén)及各地政府積極落實(shí)中央部署，持續推動(dòng)財政、金融協(xié)同化債，地方債務(wù)風(fēng)險總體得到緩釋?zhuān)瑹o(wú)序擴張的勢頭得到遏制。為了從微觀(guān)層面更好地了解在化債背景下，城投公司遇到的困難以及城投公司轉型的現狀，我們選取華北、華東、華中、華南、西南、西北等具有代表性的城投公司進(jìn)行調研。主要圍繞以下問(wèn)題開(kāi)展：一是如何看待城投轉型這一問(wèn)題，城投轉型是否是偽命題？二是城投公司轉型過(guò)程中遇到哪些困難？三是期待中央出臺何種支持政策？本文我們僅做簡(jiǎn)要歸納，更多的是將第一手的調研資料相對完整地呈現給讀者。前期我們已發(fā)布報告《城投轉型的實(shí)質(zhì)與前提》，本文是城投轉型研究系列之二，后續將陸續發(fā)布《城投轉型的策略與方向》《地方化債的舉措與效果》《隱性債務(wù)測算及債務(wù)變化2024：基于城投年報的測算》以及成功的化債案例，同時(shí)預計在6月出版《城投轉型向何處去：基于化債和國資國企高質(zhì)量發(fā)展的視角》。風(fēng)險提示：所選城投公司的訪(fǎng)談未必代表全局。

　　目錄

　　一、對于當前化債及城投轉型的六大基本判斷

　　二、調研實(shí)錄

　　（一）華北某省級城投公司

　　（二）華北某區縣級城投公司

　　（三）華東某地市級城投公司

　　（四）華東某地市級城投公司

　　（五）華中某地市級城投公司

　　（六）華南某區縣級城投公司

　　（七）華南某地市級城投公司

　　（八）西南某區縣級城投公司

　　（九）西北某區縣級城投公司 

　　正文

　　一、對于當前化債及城投轉型的六大基本判斷

　　1.一攬子化債以來(lái)，化債取得重大成效，總體債務(wù)風(fēng)險緩釋。主要體現為流動(dòng)性風(fēng)險緩解、隱性債務(wù)顯性化、地方債務(wù)無(wú)序擴張勢頭得到控制等方面。解決流動(dòng)性風(fēng)險是化債的第一要務(wù)，避免暴雷導致信用環(huán)境的惡化，為在發(fā)展中化債創(chuàng )造穩定的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展環(huán)境。在此基礎上要盡快建立長(cháng)效機制，包括財政體制改革、推動(dòng)城投整合和轉型、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式等（詳見(jiàn)《防范化解隱性債務(wù)：形勢、問(wèn)題與14條綜合對策》）。

　　2.總體來(lái)看，化債方式主要包括控增化存、降息展期、壓降支出、盤(pán)活“三資”償債，財政金融協(xié)同化債，以時(shí)間換空間。關(guān)于化債，中央主要有三條主線(xiàn)、地方主要有六種方式。地方尤其是地市與區縣層面強調“一地一策、一企一策、一債一策”的精準式化債和“1+N”組合拳式化債方案。其中“1”指化債總方案、“N”指化債子方案。例如，天津“1+10”、甘肅“1+10”、江西“1+9”、內蒙古“1+8”、陜西“1+5”。具體來(lái)看，地方化債工具箱主要有六大措施：一是爭取中央、上級化債支持，包括各地爭取中央支持發(fā)行特殊再融資債券、申報建制縣風(fēng)險化解試點(diǎn)等；二是通過(guò)增收節支、盤(pán)活“三資”等籌措化債資金；三是統籌協(xié)調金融化債，與金融機構協(xié)商降息展期，以時(shí)間換空間；四是設立應急周轉基金、債務(wù)風(fēng)險基金等類(lèi)似基金，解決短期流動(dòng)性風(fēng)險；五是加快推動(dòng)城投平臺分類(lèi)處置、整合和市場(chǎng)化轉型；六是加強政府債務(wù)風(fēng)險防控預警機制。

　　3.化債取得成績(jì)的同時(shí)也要謹防收縮效應，要進(jìn)一步統籌化債與發(fā)展，統籌防風(fēng)險與謀發(fā)展，要堅持在發(fā)展中化債，要堅持防范化解的是風(fēng)險而非債務(wù)規模，決不能出現一刀切的化債政策而引發(fā)新的風(fēng)險。其一，化債的目標是化解債務(wù)風(fēng)險，而不是債務(wù)規模，不能出現為了壓降債務(wù)規模而導致經(jīng)濟增長(cháng)受限、債務(wù)風(fēng)險反而被動(dòng)提高的情形。部分地區出現了融資環(huán)境收緊導致不得不舉借更高利率的資金償還利息的情況，產(chǎn)生“利息本金化”，增加隱性債務(wù)；也有部分地區出現了政府投資規模下降、效率下降的問(wèn)題。其二，化債要在發(fā)展中解決，要通過(guò)優(yōu)化債務(wù)支出結構、提高支出效率、做大經(jīng)濟規模來(lái)降低債務(wù)風(fēng)險，建立同高質(zhì)量發(fā)展相匹配的債務(wù)管理機制。建議一方面可由省級政府統籌付息，支持區縣政府繼續盤(pán)活資產(chǎn)資源，另一方面嚴控新增政府投資項目的區域范圍從以省為單位調整為以市縣為單位，發(fā)揮弱省強市（縣）政府投資的積極性。

　　4.化債有必要更加精細化，強化政策間協(xié)同，探索建立資本預算與債務(wù)預算，從預算制度上解決債務(wù)約束力不足以及對應資產(chǎn)缺失的問(wèn)題。一是債務(wù)化解堅持省負總責的原則，但同時(shí)更加精細化，逐步建立以地市、區縣為單位實(shí)施更加精準的債務(wù)風(fēng)險監控和防范機制。二是強化政策間的協(xié)同配合，尤其是強化與環(huán)保、規劃、審計等部門(mén)的配合，避免出現有資源資產(chǎn)，但被其他制度限制導致資源資產(chǎn)難以被盤(pán)活的問(wèn)題。三是探索逐步建立資本預算與債務(wù)預算。目前債務(wù)基本上只是余額限額總量管理，沒(méi)有對其細分結構、投向效果做充分評估，債務(wù)形成的資產(chǎn)也缺乏預算管理，導致債務(wù)約束力不足、債務(wù)使用效率偏低、債務(wù)對應資產(chǎn)缺失等問(wèn)題。

　　5.我們調研的不同區域不同級別的8家城投公司對城投轉型的看法不同，根源在于各自面臨的環(huán)境和資源約束條件不同，這為城投轉型研究提供了很好的現實(shí)基礎。區縣城投和西南、西北地區的城投大多認為轉型是偽命題，認為只要有地方政府在，就有融資需求，就會(huì )有融資平臺；區縣的資源有限，難以實(shí)現真正轉型。省級城投和華東、華南地區城投大多認為可以轉型，但首先要解決流動(dòng)性風(fēng)險，其次分類(lèi)處置，最后在此基礎上需要政府注入資產(chǎn)以及城投自身完善公司治理機制、提高風(fēng)險管理能力和建立市場(chǎng)化用人機制等推動(dòng)轉型（詳見(jiàn)本文正文）。

　　6.城投轉型的實(shí)質(zhì)是重塑地方政府與城投平臺的關(guān)系，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系；城投轉型的核心是剝離城投公司的政府融資職能、打破市場(chǎng)對于城投公司由地方政府提供隱性擔保和兜底的預期，但并非尋求與地方政府完全脫鉤。從城投成功轉型的經(jīng)驗看，目前城投公司轉型可拓展的業(yè)務(wù)方向有以下五大種類(lèi)，但同時(shí)也存在較大風(fēng)險。五大方向包括：一是向建筑工程企業(yè)轉型，成功案例有濟南城建集團有限公司等；二是向地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)轉型，成功案例有北京城建集團有限責任公司等；三是向供水電熱氣、污水處理、垃圾處理、公共交通等公用事業(yè)企業(yè)轉型，成功案例有上海城投（集團）有限公司等；四是向產(chǎn)業(yè)投資類(lèi)企業(yè)轉型，成功案例有瀘州市興瀘投資集團有限公司等；五是向資本運營(yíng)類(lèi)企業(yè)轉型，成功案例有廣州開(kāi)發(fā)區控股集團有限公司等。由于不同城投公司面臨的基礎條件不同、所處的區域環(huán)境不同、地方政府可提供的支持不同，城投公司轉型需要結合自身實(shí)際情況。例如，在東部沿海城市城投公司開(kāi)展的市場(chǎng)化業(yè)務(wù)在中西部可能遭遇失敗。由于國內行業(yè)內競爭激烈，盲目地復制其他地區的做法只會(huì )帶來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩，導致一地雞毛。對于城投公司來(lái)說(shuō)，成功的轉型不僅要求城投公司自身有轉型的意識，還對區域資源稟賦、當地政府支持等外部條件要求較高（詳見(jiàn)《城投轉型的實(shí)質(zhì)與前提》以及后續即將發(fā)布的案例報告）。

　　二、調研實(shí)錄

　　（一）華北某省級城投公司

　　1.請問(wèn)貴司在化債背景下遇到哪些困難？

　　我們城投公司這些年感到較大的經(jīng)營(yíng)壓力，自《銀行保險機構進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導意見(jiàn)》（銀保監發(fā)〔2021〕15號，簡(jiǎn)稱(chēng)“15號文”）發(fā)布之后，城投公司的融資受到限制，金融機構對于城投公司的放款有所收緊。隨著(zhù)地方政府債務(wù)風(fēng)險持續攀升，政策進(jìn)一步收緊，城投平臺的市場(chǎng)化融資困難，這種局面延續到2023年上半年。2023年下半年出臺一攬子化債政策后，我們省級平臺主要依賴(lài)中央的幫助，例如省政府發(fā)行特殊再融資債券后給到城投平臺置換、償還部分債務(wù)。其他的話(huà)，要用經(jīng)營(yíng)性現金流或者真金白銀償還債務(wù)。在多種因素疊加下，目前城投公司面臨的壓力很大。

　　2.當前的化債對公司有什么影響？

　　有一點(diǎn)困惑是關(guān)于特殊再融資置換隱性債務(wù)的。在化債過(guò)程中，平臺公司與地方政府、平臺公司與金融機構之間到底是什么樣的關(guān)系？比方說(shuō)，地方政府利用特殊再融資債券置換或者平臺公司用自有資產(chǎn)償還以后，是否意味著(zhù)政府相應的支出義務(wù)或者支持責任就消失了？還有一個(gè)很現實(shí)的問(wèn)題，地方政府發(fā)完債券以后，這筆資金到了城投公司以后，城投公司的這部分債務(wù)即地方政府的隱性債務(wù)變成地方政府的顯性債務(wù)了，那政府給城投的這筆資金到底算城投公司欠政府的錢(qián)還是政府以資本金的形式注入或者補貼給企業(yè)的？還是說(shuō)這個(gè)過(guò)程只是調整了債權主體，把原來(lái)城投公司欠金融機構的錢(qián)變成欠地方政府的錢(qián)？以及城投公司以后還要不要償還給地方政府？

　　在35號文實(shí)施以后還面臨一些現實(shí)問(wèn)題。比方說(shuō)，在特殊再融資債券償還存量債務(wù)（兌付非標和公開(kāi)債券）以后，城投公司不允許再新增融資，導致公司剛性壓降債務(wù)規模，就無(wú)法投資存量項目或新增項目。從整個(gè)區域來(lái)講，我們區域的債務(wù)規模有所下降，社會(huì )融資規模的增速可能放緩，同時(shí)在融資結構上向銀行貸款傾斜。

　　（二）華北某區縣級城投公司

　　1.怎么看待城投轉型？

　　城投公司轉型在目前背景下是大勢所趨，因為傳統的城投業(yè)務(wù)依賴(lài)于當地政府財政，而現在區縣級政府財政非常困難。部分區縣級政府的財政收入（一般公共預算收入+政府性基金收入）不足以支撐地區的“三保”支出，地方可用財力有限，因此地方財政無(wú)力支付對城投平臺的各項欠款。這就造成城投公司只能另外去融資還債續命，導致非標融資過(guò)多、融資成本提高。所以此類(lèi)城投比轉型更急迫的事情是能拿到特殊再融資債券等長(cháng)期限、低成本資金。政府通過(guò)此類(lèi)債券資金償還對城投的欠款，城投公司用這些資金置換高成本的非標融資，只有置換高息融資之后城投公司才有精力去轉型，否則一直面臨債務(wù)暴雷的風(fēng)險。

　　2.城投轉型中有哪些困難？您理想中的城投未來(lái)是什么樣子？ 

　　城投轉型的主要困難：城投的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少，僅有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由于各種原因效益較差，這就需要地方政府根據本地的情況，梳理優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，如特許經(jīng)營(yíng)權、砂石資源等，對城投公司進(jìn)行注資，同時(shí)可以收（并）購部分優(yōu)質(zhì)民營(yíng)企業(yè)，快速壯大資產(chǎn)規模。

　　未來(lái)城投應該是：服務(wù)于地方政府經(jīng)濟發(fā)展，掌控該區域關(guān)系國計民生的產(chǎn)業(yè)，以資本為紐帶，成為助力地方政府高質(zhì)量發(fā)展的助推器。

　　3.一攬子化債之后，當前城投在經(jīng)營(yíng)、融資中有哪些困難和挑戰？ 

　　我們所在區域政府沒(méi)有拿到特殊再融資債券資金，因此當地政府無(wú)力支付對城投的欠款。即使我們公司拿到市級平臺通過(guò)省級平臺借入的“省級紓困資金”，但其資金成本也較高，年化利率超過(guò)10%。目前我們公司除了向省里、市里取得少量的化債資金外，主要是以自救為主。我們縣里僅有的主體評級為AA的平臺公司在3899名單內，且涉及隱性債務(wù)，因此新增貸款受到限制。目前我們主要是通過(guò)謀劃新的項目爭取貸款、爭取流動(dòng)資金貸款等手段來(lái)實(shí)現債務(wù)間的接續。

　　由于城投平臺缺少經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源，地方政府又無(wú)力支付欠款，在還本付息節點(diǎn)，一旦遇到銀行信貸資金無(wú)法到位，容易引發(fā)區域信用風(fēng)險。這種情況下，城投公司被迫舉借高息過(guò)橋資金來(lái)還本付息。這進(jìn)一步加重了城投公司的債務(wù)負擔，導致城投公司陷入了惡性循環(huán)。

目前經(jīng)濟欠發(fā)達區域的城投公司亟需拿到長(cháng)期限、低成本的資金進(jìn)行債務(wù)置換，壓降高息債務(wù)后平臺公司才能順利轉型，否則轉型之路無(wú)從談起。

　　4.化債政策落實(shí)得如何？是否有需要進(jìn)一步優(yōu)化的地方？ 

　　化債背景下，傳統的城投公司新增債務(wù)較難，在經(jīng)營(yíng)性現金流不足、對外借款無(wú)法收回的情況下，面臨巨大的償付本息壓力。我們所在省份雖然為非重點(diǎn)省份，但實(shí)際情況與重點(diǎn)省份相似。由于重點(diǎn)省份拿到了大量的特殊再融資債券資金，再加上銀行助力化債，因此實(shí)際情況反而比我們這些處在“強省份、弱區縣”的平臺公司日子好過(guò)。

　　建議國家出臺政策鼓勵商業(yè)銀行尤其是國有大行提高政治站位，積極助推地方城投用銀行資金置換非標高息債務(wù)。監管部門(mén)可以對該專(zhuān)項貸款給予特殊且適當寬松的考核政策，把城投公司融資成本、非標占比降下來(lái)，給城投留出時(shí)間、空間來(lái)調整經(jīng)營(yíng)方向，同時(shí)通過(guò)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入、收并購等措施，加快城投轉型步伐。

　　（三）華東某地市級城投公司

　　1.有哪些化債的經(jīng)驗？

　　在化解債務(wù)風(fēng)險方面，我們把保流動(dòng)性作為底線(xiàn)，這是目前階段的主要目標。因為平臺公司交叉持股以及相互擔保問(wèn)題比較突出，如果有一家發(fā)生了兌付問(wèn)題，可能會(huì )引發(fā)連鎖反應，導致整個(gè)市級層面出現區域性金融風(fēng)險，所以堅決防范流動(dòng)性風(fēng)險是我們的底線(xiàn)。在此基礎上，首先要確保資金儲備更加充足，提高融資工作的韌性和彈性，保證每年、每月應償還金額能夠平穩兌付，保證公司能夠順利地存續下來(lái)，不出現系統風(fēng)險。同時(shí)，我們不斷地優(yōu)化自身融資產(chǎn)品的結構，擴大與銀行的合作，把債券融資產(chǎn)品控制在合理的范圍內，并且保證短期融資和長(cháng)期融資的結構合理。

　　在化債層面做的工作主要是化解存量和遏制增量。一是增量層面，在2018 年之后我們嚴禁通過(guò)公益項目進(jìn)行融資，把這個(gè)原則作為底線(xiàn)來(lái)執行。二是存量層面，通過(guò)處置存量資產(chǎn)以獲得發(fā)展資金，然后爭取財政支持，保證化債任務(wù)能夠順利完成。

　　2.對城投轉型有什么看法？

　　化解債務(wù)和轉型發(fā)展應該是同步進(jìn)行的事情，因為平臺公司轉型是一個(gè)比較長(cháng)遠而且艱巨的任務(wù)，在這個(gè)過(guò)程中首先要保證流動(dòng)性來(lái)維持公司的正常運轉，然后是以時(shí)間換空間，在發(fā)展中解決債務(wù)問(wèn)題。

　　但是從實(shí)操層面來(lái)說(shuō)，國家對平臺公司的融資政策日益收緊，比如15號文對涉及隱性債務(wù)平臺的融資實(shí)施了很多限制。對于我們這些平臺公司來(lái)說(shuō)，前期承擔了大量的公益性項目，隱性債務(wù)清零這個(gè)目標任重道遠。在公司轉型發(fā)展中要解決債務(wù)問(wèn)題，我們覺(jué)得還是要有激勵措施，或者政策傾斜。比如中國銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì )（簡(jiǎn)稱(chēng)“協(xié)會(huì )”）對我們市的產(chǎn)品仍然采取最嚴格的要求，嚴控協(xié)會(huì )產(chǎn)品規模；相對而言，滬深交易所對部分主體有所放寬，適當允許部分地區城投新增債券融資，但總體上城投債體量增長(cháng)放緩；銀行貸款方面，城投公司不能新增流貸（補充流動(dòng)性貸款），項目貸款在資金使用上面有明確的規定，只能用于項目，這能解決我們企業(yè)未來(lái)發(fā)展的問(wèn)題，但是不能償還存量債務(wù)，沒(méi)有辦法解決存量的問(wèn)題。信托和租賃融資成本較高，也不符合我們本地區發(fā)展的要求，我們很難取得匹配的資金。因此，對存在隱性債務(wù)的主體而言，在融資渠道受限的前提下，既要保證流動(dòng)性的安全，又要降低融資成本，各方面的壓力比較大。

　　3.對于城投轉型，您有哪些建議？

　　我們建議：一是放寬銀行間交易商協(xié)會(huì )和滬深交易所債券募集資金的用途，增加可用于償還有息負債的資金比重。二是簡(jiǎn)化隱性債務(wù)二次置換確認流程，若這個(gè)城投公司在一攬子化債政策出來(lái)之前已經(jīng)進(jìn)行過(guò)一輪置換，只要是城投公司的債務(wù)確實(shí)屬于隱性債務(wù)，則對于城投剩余的隱性債務(wù)即可進(jìn)行二輪置換，再次拉長(cháng)城投公司債務(wù)期限，并降低城投公司的融資成本，這可能是支持平臺公司存續下去的好方法。

　　（四）華東某地市級城投公司

　　1.怎么看待城投轉型？城投轉型是否是偽命題？

　　城投轉型不是偽命題，前提是解決歷史包袱，關(guān)鍵是看怎么轉。城投平臺的產(chǎn)生是地方政府推動(dòng)的，背負著(zhù)大量隱性債務(wù)。在還清債務(wù)之前，轉型幾乎是不可能的事。以某市某區為例，幾大平臺合計負債超過(guò)500億元，其中還不包括拖欠的工程款，這些負債按7%成本來(lái)算，一年就要支付超過(guò)35億元以上的利息。地方政府是無(wú)力償還利息的，只能通過(guò)借新還舊來(lái)償還，最終只能導致利息越來(lái)越大。因此，城投轉型的前提是解決包袱。

　　轉型不是偽命題，但要想好怎么轉。現在城投承擔的任務(wù)比較多，包袱比較沉重，轉型需要資源支持。城投轉型要求資源支持和專(zhuān)業(yè)人才，城投的高層主要來(lái)自體制內，參與市場(chǎng)競爭的能力普遍較弱。雖然招聘了一部分職業(yè)經(jīng)理人，現在城投還是行政化管理，城投集團董事長(cháng)是市委任命和管理，副總是市委組織部任命，中層干部選拔要報國資委、組織部，市場(chǎng)化程度不夠。

　　2.城投公司目前面臨哪些困難？

　　城投轉型中最大的問(wèn)題是收入來(lái)源。城投本身背負著(zhù)大量債務(wù)，在這種情況下是難以參與市場(chǎng)競爭的。目前地方政府的化債首先是確保公開(kāi)發(fā)行的債券不能違約，其他債務(wù)適當延后。另外目前名單內企業(yè)嚴控新增債務(wù)，但沒(méi)有明確還款來(lái)源。平臺公司從市場(chǎng)拿不到錢(qián)，而財政支持如果不及時(shí)，債務(wù)風(fēng)險可能比確定名單之前更高。

　　化債政策是好的，但是也要看到在化債的背景下部分地方政府的投資出現了停滯乃至下降。不少區縣財政目前面臨的是“吃飯財政”，投資主要靠城投平臺，但是城投平臺從市場(chǎng)拿不到錢(qián)，帶來(lái)的就是區縣級項目停滯，大批相關(guān)從業(yè)人員收入下降，要注意可能引發(fā)的社會(huì )風(fēng)險。

　　3.您有什么好的建議？

　　一是停息掛賬，先緩解付息壓力；再由政策性銀行接手，逐年解決，五年左右就可能全部解決。

　　二是2015年地方債務(wù)置換之后，金融機構認為有國家兜底，大膽借錢(qián)給城投公司，導致隱性債務(wù)規模膨脹很快。要解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，就要取締平臺融資功能，否則債務(wù)化解之后還會(huì )死灰復燃。2015年是很好的債務(wù)化解機會(huì )，但置換之后沒(méi)有管控，城投公司債務(wù)規模增加更快。

　　三是當地政府需要整合資源，如水氣電。城投公司應當是市場(chǎng)化主體，沒(méi)有收益的業(yè)務(wù)不要強加給城投。區縣沒(méi)有那么多資源，不應該有那么多平臺，可以成立市級平臺公司，接手這些資源。

　　四是希望上級出政策前能征求基層意見(jiàn)，否則即使出臺也難以落地，落地效果不佳，還可能增加地方隱性債務(wù)。上級領(lǐng)導可以到地方掛職半年左右，摸清基本情況。

　　（五）華中某地市級城投公司

　　1.如何看待城投轉型？

　　城投在我國經(jīng)濟快速發(fā)展和城市化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。然而，隨著(zhù)經(jīng)濟結構調整和城市化增速放緩，城投公司面臨著(zhù)債務(wù)負擔重、資金缺口大以及造血能力不足等問(wèn)題，因此城投公司轉型已成為必然選擇。

　　2.城投轉型中有哪些困難？

　　城投轉型過(guò)程中存在債務(wù)負擔重、資金缺口大、盈利能力不足，以及市場(chǎng)化運營(yíng)經(jīng)驗不足等諸多困難。

　　資本市場(chǎng)新增債券融資難度較大，城投在運營(yíng)的過(guò)程中對資金需求較大，因此有較大的融資需求。在一攬子化債背景下，城投需要新增經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性現金流，來(lái)維持城投的日常運營(yíng)及發(fā)展需求。

　　3.希望中央和地方政府給予什么支持？有哪些政策建議？ 

　　希望地方政府提供三方面支持：一是優(yōu)化資源配置，可以統籌區域內的資源和產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行合理配置，為城投公司提供必要的資產(chǎn)和資源，幫助其在轉型過(guò)程中減輕負擔。二是建立風(fēng)險防控機制，地方政府應建立健全的風(fēng)險防控機制，確保城投平臺公司在轉型過(guò)程中的風(fēng)險可控。三是建立市場(chǎng)化的運營(yíng)管理機制，引入社會(huì )資本，提升其市場(chǎng)化運作水平。

　　希望中央政府加強對城投平臺公司轉型的監管和指導，確保轉型過(guò)程的規范性和有效性。化債政策是好的，對地方政府投資項目嚴格控制也是好的，但是我們也看到這在一定程度上限制了地方政府的投資能力和積極性，影響了地方經(jīng)濟的穩定發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，12個(gè)重點(diǎn)省份被要求嚴控新增及規范在建政府投資項目，出發(fā)點(diǎn)是好的，但是有些地市和區縣的債務(wù)風(fēng)險水平是低的，新增投資風(fēng)險也較小，由于以省份為單位嚴控投資，短期內可能對這些省份的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定的負面影響。

　　為了支持城投公司度過(guò)當前困難，可以考慮出臺更加務(wù)實(shí)的政策。首先，應當適度調整對政府投資項目的管理策略，既要防止債務(wù)風(fēng)險的增加，也要考慮到促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展和改善民生的需要。其次，可以通過(guò)發(fā)行特殊再融資債券等方式，為地方政府提供更多的資金支持，幫助其緩解還本付息的壓力。此外，還可以考慮優(yōu)化財政支出結構，加大對基礎設施、公共服務(wù)等領(lǐng)域投資的支持力度，以促進(jìn)經(jīng)濟的穩定增長(cháng)和社會(huì )的全面發(fā)展。

　　總之，化債政策雖然在短期內對一些地區產(chǎn)生了陣痛，但通過(guò)適時(shí)調整和優(yōu)化政策措施，仍然可以在保障債務(wù)風(fēng)險可控的同時(shí)，支持地方經(jīng)濟的穩定發(fā)展。

　　（六）華南某區縣級城投公司

　　1.如何看待城投轉型？是否為偽命題？

　　城投轉型是一種趨勢，不能說(shuō)是偽命題，但要看自己企業(yè)的情況。對于新組建的城投企業(yè)，我覺(jué)得債務(wù)規模沒(méi)有那么大、壓力沒(méi)那么重，相對會(huì )更從容些。對于成立時(shí)間久的城投來(lái)說(shuō)，債務(wù)壓力非常大，機構調整難度非常大，轉型的難度應該會(huì )非常大。需要考慮原來(lái)的債務(wù)怎么辦、利息如何承擔等問(wèn)題。轉型需要時(shí)間，需要資金，需要投入，需要承擔轉型風(fēng)險。

　　2.城投轉型需要哪些支持？

　　需要以下支持：一是政府資產(chǎn)的持續注入；二是給企業(yè)劃進(jìn)來(lái)具備盈利性的項目或者提供政府補助；三是支持做好轉型準備，如資源引導、戰略投資者引導、技術(shù)和資金引導、非傳統項目引導；四是政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級的時(shí)候，要以我們?yōu)檫\作主體。如果有一些平臺有資金實(shí)力，可以參與股權投資、特許經(jīng)營(yíng)權經(jīng)營(yíng)；五是任何企業(yè)要轉型發(fā)展，主要還是靠人才，要有創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的膽量和觸角以及響應的速度。

　　（七）華南某地市級城投公司

　　1.目前發(fā)展中遇到的最棘手問(wèn)題是什么？

　　我們現在最怕的是干得再好都比不上一篇自媒體小作文對我們的抹黑。我們在各種場(chǎng)合都說(shuō)不會(huì )違約、會(huì )兌付，談好了投資者，這筆債正常應該就可以發(fā)出去了。但因為某些自媒體的抹黑，突然十幾億債就發(fā)不出去了。這個(gè)時(shí)候我們就陷入很被動(dòng)的局面，最后我們?yōu)榱吮ＷC現金流不斷裂不得不去借很多高成本的非標。總體來(lái)看，目前債務(wù)問(wèn)題靠經(jīng)營(yíng)現金流本身短期難以解決，更多靠續貸，我們現在比較擔心到期后貸款的接續問(wèn)題。

　　2.如何看待城投轉型？

　　城投轉型不是偽命題，我覺(jué)得是可以轉，就是怎么轉的問(wèn)題。在轉型之前一定要先把歷史的問(wèn)題解決好，現在公益性和非公益性債務(wù)交織在一塊，導致轉型難度大，應當要先把歷史債務(wù)問(wèn)題以及公益性業(yè)務(wù)剝離。

　　（八）西南某區縣級城投公司

　　1.如何看待城投轉型？是否是偽命題？

　　我覺(jué)得城投轉型是個(gè)偽命題，市場(chǎng)化轉型無(wú)非就是特許經(jīng)營(yíng)權的問(wèn)題。如果脫離特許經(jīng)營(yíng)權，像我們這種縣區級的公司，大的項目玩不動(dòng)，小的項目不能玩。小的項目會(huì )與民爭利，大的項目要舉債發(fā)展，融資成本本身就已經(jīng)很高了，融來(lái)的資金主要是為了借新還舊，剩余的用于發(fā)展的有效融資不多。同時(shí)想要做點(diǎn)有想法有收益的項目，還要報國資委批。雖然也有很多轉型成功的平臺，那些都是有很強的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)勢和先天的地理優(yōu)勢。我們這邊的平臺大多是在靠特許經(jīng)營(yíng)權和政府支持運作，比如劃分優(yōu)質(zhì)景區資產(chǎn)、火山溫泉、鐵路運輸專(zhuān)線(xiàn)等，所以小地方的平臺公司，很難真正地實(shí)現轉型。無(wú)論是從產(chǎn)業(yè)布局還是人才儲備上來(lái)看，都很難走在創(chuàng )業(yè)的前列，自主權不夠。

　　2.目前遇到的困難

　　現在是銀行開(kāi)始找我們辦貸款，迫切地想貸款給平臺，但是要求資料過(guò)關(guān)、卡得很?chē)馈?/span>

　　（九）西北某區縣級城投公司

　　1.城投公司在化債背景下遇到哪些困難？

　　一是來(lái)自政府的壓力，新增債務(wù)要追責，還有考核壓力。總的來(lái)說(shuō)，就是債務(wù)像雪球一樣越滾越大，導致利息規模也越來(lái)越大，但通過(guò)新增債務(wù)來(lái)償還利息，又會(huì )被追責。

　　二是短期流動(dòng)性風(fēng)險，雖然從長(cháng)期來(lái)看，地方政府債務(wù)問(wèn)題能夠解決，但是短期流動(dòng)性風(fēng)險確實(shí)存在。

　　三是債務(wù)化解需要地方政府發(fā)揮作用，城投公司修路產(chǎn)生的債務(wù)，不是城投公司經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，也不是自己能解決的問(wèn)題，關(guān)鍵在于地方政府治理。

　　2.如何看待城投公司轉型？是否是偽命題？

　　城投公司的轉型是個(gè)偽命題，難以轉型成功。城投公司即使有十個(gè)億去做經(jīng)營(yíng)性項目都有可能虧掉，更不用說(shuō)現在負債幾千億。讓它去轉型把這幾千億的坑填平，是很難的。

　　3.對于城投轉型，您有哪些看法？

　　在摸底的基礎上，要剝離這個(gè)經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)，而不是讓城投平臺轉型去搞經(jīng)營(yíng)。剝離經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)后，平臺專(zhuān)門(mén)做回平臺，政府就認可它就是個(gè)平臺，而不是讓它去搞市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。現在由于城投公司既有政府性債務(wù)、又有經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，最后城投公司說(shuō)都是地方政府讓我干的，即使是經(jīng)營(yíng)出現虧損，也是被地方政府拖垮的，地方政府最后還是要管。所以首先應該剝離經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，平臺回歸平臺、市場(chǎng)歸市場(chǎng)。最后利用雙指標管控，一個(gè)是債務(wù)總規模，一個(gè)是債務(wù)率，保證城投平臺能夠還得起利息，那么這個(gè)債務(wù)就是可持續的。

　　具體而言，確保地方債務(wù)可持續，要做到以下五點(diǎn)：

　　一是平臺債務(wù)和地方政府顯性債務(wù)要一起管理。對平臺債務(wù)摸底后納入政府債務(wù)系統進(jìn)行統一管理，之后新增債務(wù)要有稅收支持、要在債務(wù)限額內。

　　二是新增轉移支付向市縣傾斜。實(shí)際上這個(gè)很難，家長(cháng)有家長(cháng)的難處、兒子有兒子的難處，各有各的難，是否可以考慮在財稅體制改革中新增地方政府的稅源和稅收，增強地方政府的償債能力。

　　三是鼓勵社會(huì )資本能夠承擔部分半公益性項目建設，比如文化場(chǎng)館、大劇院建設等。在社會(huì )資本投資建設這種帶有半公益性質(zhì)的項目后，是否可以給予部分稅收優(yōu)惠，以此鼓勵社會(huì )資本投向半公益項目。

　　四是避免國有大行、股份制銀行的抽貸問(wèn)題。

　　五是金融機構內部要認可城投公司就是一個(gè)平臺，在風(fēng)險評估時(shí)融資平臺貸款和地方政府債券一樣。比如說(shuō)地方政府債券的風(fēng)險權重是20%，融資平臺的銀行貸款風(fēng)險權重是100%，能不能降到20%。這樣可以將融資平臺的舉債成本降到和地方政府債一樣，2%-3%的成本，雪球就不會(huì )越滾越大。